力促小微企业税收优惠政策落实

税收优惠政策效应分析应考虑执行成本

　　政策效应分析的框架，应同时考虑实现政策目标的收益和执行政策的成本。小微企业税收优惠政策的执行成本主要包括纳税人遵从成本、税务机关执行成本、纳税人风险成本、税收流失风险成本。在大多数研究中，对小微企业税收优惠政策的效应分析局限于计算减税规模以及促进就业、创新创业等社会效益，却忽略了征管执法过程，很少考虑税收征纳主体在执行政策过程中的成本。这种单方向分析容易使税收优惠政策效应评估失真，误导下一阶段税收政策制定。小微企业税收优惠政策作为长期促进小微企业发展的政策，对于提升创业者的收益预期，促进创新、创业、就业意义重大，评价其政策效应必须考虑政策执行成本。

执行成本影响了小微企业税收优惠政策落实

　　第一，税务机关绩效考核压力增加纳税遵从成本。从法理上讲，优惠政策属于权利，可以享受也可以选择放弃。例如国家税务总局公告2015年第17号规定，企业根据本年度生产经营情况，预计本年度符合小型微利企业条件的，在季度(月份)预缴企业所得税时，可以享受小型微利企业所得税优惠政策。但由于每个季度绩效考核当季小微企业税收优惠覆盖面，计算公式为受惠面=享受优惠的企业户数/当季度符合小微企业标准户数×100%。由于应纳税所得额指标是累计的，一季度金额较小，符合小微企业标准，但预计当年会超标的，在一季度都属于符合优惠标准，考核要求按照优惠税率预缴税款。如果在以后季度超过标准，则再按照正常税率补税。如果企业申报时没有享受优惠，税务机关则要求企业重新更正申报。

　　另外，按照绩效考核计算公式，实际受惠面=享受优惠的企业户数/(盈利企业户数-选择享受其它优惠的户数-主动放弃享受优惠的户数)×100%。但是在绩效考核排名压力下，大部分基层税务机关不约而同地努力做到没有主动放弃享受优惠的企业。即使是很小金额的税收优惠，企业经过收益成本分析后选择放弃税收优惠，但基层税务机关一定要求企业花费时间办理优惠，增加了无谓的遵从成本，背离了优惠政策的初衷。

　　第二，企业办税人员素质不高增加纳税遵从成本。小微企业一般由财务人员兼职办税，对税收政策的了解不够，造成办税人员与税务机关沟通成本高，理解政策需要花费大量精力。一些企业虽然聘请社会中介机构代理办税，但中介机构与企业的利益目标不同。由于享受税收优惠需要花费更多精力调整财务账表，中介机构往往不愿意申请享受税收优惠。

　　——纳税人预期享受优惠风险成本高

　　此轮小微企业税收优惠政策实施以前，税务机关往往对享受税收优惠的企业开展专项检查。部分企业会计核算和纳税申报混乱，存在偷漏税行为，在专项检查中经常被连带查处补税。此轮小微企业税收优惠政策实施以来，虽然为了鼓励小微企业发展，税务机关基本没有开展针对性的专项检查，但企业根据历史经验仍担心在享受税收优惠之后，被税务、审计部门进行检查、审计的可能性会加大，影响正常经营，也担心检查出其他涉税问题，造成一些符合条件的小微企业宁愿放弃享受优惠政策。

　　——税务机关执行成本高

　　商事制度改革以来新增纳税人户数急剧增加，“营改增”全面推行给国税部门带来巨大的新增管户工作，消费税改革、各项结构性减税等税制改革任务繁重，“金税三期”上线等信息化建设需要基层税务部门配合，纳税人权益保护理念下限时服务、严格按流程办事，纳税人对服务诉求更高。而历史原因造成的税务人员退休集中，年龄层次断档，受编制限制新增人员数量少。工作量大幅增长与人员增长少甚至下降的矛盾使得税务机关工作压力非常大。在此形势下，小微企业税收优惠政策的执行成本对税务机关工作提出了进一步的挑战。

　　一是宣传成本。国家税务总局要求各级税务机关竭尽所能持续性开展小微企业税收优惠政策的普及性宣传，做到宣传覆盖面100%。由于有一些小微企业很少主动关注税收政策，往往需要税务机关逐户电话、上门告知或召开税收宣讲会详细讲解。

　　二是审核成本。新近启用的“金税三期”征管系统并不具备筛选、统计、加工、分析功能，无法自动查找小微企业相关数据，判断是否符合标准，出现异常情况和风险点无法自动提示，仍需手工从其他系统查询数据进行人工分析，甚至需要税务人员与纳税人电话确认相关指标信息，工作量大、耗时长且容易出错。

　　三是辅导成本。由于小微企业办税人员专业素质不高，税务机关需要逐户讲解税收优惠政策，解答企业的疑问，并根据企业实际情况建议企业是否享受税收优惠。在办税人员不会填列纳税申报表时还需帮助指导填列。

　　四是跟踪服务成本。国家税务总局要求对于因各种原因未及时享受优惠政策的小微企业，主管税务机关要及时跟踪服务。为此，基层税务机关在申报期内逐日跟踪企业申报情况，提取符合条件但未享受优惠的小微企业名单，逐户开展“地毯式”核查，辅导纳税人办理补申报。

　　——税收流失风险成本高

　　第一，缺乏税务检查导致税收流失风险大。税收的不直接偿还性决定了纳税人对税收“能少交就少交”。税收优惠政策如果没有跟踪检查作为制约，不应享受税收优惠而享受的企业就会造假泛滥，导致税收流失，同时也削弱了税法的严肃性。如果从降低小微企业税负的角度出发放松监管，则不如从税制角度降低名义税负。目前的实践来看，在鼓励小微企业发展的大形势下，税务机关基本放松了对小微企业的税务检查，放任部分企业造假享受税收优惠，税收流失风险成本攀升。

　　第二，涉税信息不对称导致税务检查成本高。小微企业数量多，账务普遍不健全，而税务机关与社保部门、劳动部门等第三方部门涉税信息共享机制的不健全，导致税务机关很难掌握纳税人真实的经营状况。如果开展税务检查，则小微企业庞大的数量将导致税务检查成本高。

政策建议

　

　　——调整税务机关绩效考核机制

　　调整季度考核指标计算方法。鉴于部分企业能够预测当年经营情况超出小微企业标准，应允许企业在季度申报企业所得税时选择放弃，减少企业更正申报办税的成本，也减少税务机关跟踪要求企业重新更正申报的工作量。建议参考年度考核公式，将每季度考核公式调整为：优惠政策受惠面=享受优惠的企业户数/(当季度符合小微企业标准户数-选择其他优惠政策户数-主动放弃小微企业优惠户数)×100%。

　　另外，税务机关绩效考核应严格按照考核公式评比，避免不成文地要求企业不得放弃享受优惠政策，留给纳税人根据自身收益成本分析后作出的自主选择是否享受税收优惠的权利。

　　——加快推进信息化建设

　　第一，完善税务机关内部“金税三期”工程建设，服务小微企业税收优惠政策落实。以“金税三期”工程建设为依托，在税收征管系统中加入小微企业数据应用模块，设置资产、从业人数、本期累计实际利润额等参数，从各系统中提取数据，企业申报时则自动提示是否符合小微企业优惠标准。对申报软件系统进行升级，实现主动提醒和享受优惠金额自动计算，减少遗漏享受优惠，也降低由于办税人员手工计算、政策理解困难造成的遵从成本。

　　第二，加快面对纳税人的电子税务局建设，提升办税效率。目前，税务机关与日俱增的税收工作量与有限的人力资源之间的矛盾日益突出。顺应“互联网+”的时代潮流，运用互联网等新一代信息技术建设电子税务局，可以为纳税人提供更加便捷的办税方式，降低办税成本，同时把基层税务人员从大量、繁杂的事务中解放出来，降低税务部门运行成本，挤出人员更好地落实税收优惠政策。

　　——发挥社会机构作用协助税收政策宣传、辅导

　　第一，加大对会计师事务所、税务师事务所、代理记账公司等社会中介机构的宣传，集中开展税收优惠政策宣讲会，要求中介代理机构在办理委托人的预缴申报和年度申报事项时，对企业是否符合享受小型微利企业优惠政策进行初步审核，对符合条件的要与企业解释政策，引导企业享受优惠。

　　第二，发挥商业中心物业管理公司、行业协会等的作用，在日常工作中加强对小微企业的政策宣传，协助税务机关宣传辅导。探索完善小微企业委托社会化管理。由于享受小微企业税收优惠以后，大量企业不用缴纳税收，日常涉税事项可以委托给地方政府协税护税办公室等社会机构承担。

　　——规范税收优惠后续管理

　　第一，规范税收优惠后续管理，降低税收流失风险。鼓励小微企业享受优惠政策，并不意味着放弃或弱化管理。税法的严肃性和良好的税收管理秩序要求有优惠就必须有后续管理，严格把关，避免不符合条件的企业趁机偷漏税。要通过分析运用税务机关内部信息、第三方信息等，挖掘不符合享受优惠条件的风险点，将小微企业优惠情况纳入风险控制预警系统，确定重点疑点目标开展抽查，采用纳税提醒、纳税评估、税务稽查等递进式策略开展风险应对，提高检查的针对性，对不法行为形成威慑。对因害怕税务检查而不敢享受小微企业优惠政策的企业，要耐心讲解，消除顾虑。

　　第二，建立涉税信息共享机制，降低税企信息不对称。在当地政府的主导下，税务机关应建立与工商、劳动保障等部门的涉税信息共享机制，拓展第三方信息来源渠道，对享受税收优惠政策的小微企业实施联合动态监管，减少因税企信息不对称造成的税收流失。

　　——探索建立独特的小微企业征管模式

　　简并征收期，减少纳税申报次数。针对小微企业数量多、规模小、税收贡献小、平均办税成本高等特点，可对小微企业在目前一个季度申报一次的基础上进一步简并征收期，流转税和企业所得税均可改为半年申报一次，降低纳税人办税成本和税务机关征收成本，同时缓解纳税人的资金压力。